公益诉讼与人权发展

一、公益诉讼的理念探讨

（一）公益诉讼及相关概念

一般认为，在词源上，公益诉讼可追溯至古罗马时期。在罗马程式诉讼中，有私益诉讼（actiones privatae）和公益诉讼（actiones publicae populares）之分，前者是保护个人权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。

现代意义上的公益诉讼概念则滥觞于1960年代的美国，其时美国在经历了民权运动、反越战等激烈的社会变革之后，许多社会制度均面临挑战，因而出现了各种公益性的团体，有志于推进社会改革的律师和法学家投身其中，为了环境保护、消费者、女性、有色人种、未成年人权益以及其他诸多社会公共利益而开展活动，倡导新的更公正的制度，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。此外，美国还有所谓“私人检察总长”(private attorney general)制度，是指国会通过制定法律，授予私人或者团体为了公共利益，针对官员的非法作为或不作为而提起的诉讼。[1]美国公益诉讼制度的主要特点是：第一，案件范围非常广泛；第二，具有公共利益代表权资格的人非常广泛，除了司法部长和检察长以外，还包括纳税人、消费者、环境消费者、环保组织、集团；第三，被诉的行为可以是已经造成了损害，也可以是有损害发生的可能性；第四，原告的起诉如果合法并获支持，可以获得奖励；第五，公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取而代之。

此外，在日本有民众诉讼制度，指要求纠正国家机关或地方公共团体不符合法规行为的诉讼，并以选举人资格或其他非自益资格而提起的诉讼。在法国的越权之诉是指当事人由于其利益因行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。

通过对国外相关制度的考察，并结合我国学者的理解与讨论，我们可以认为公益诉讼是指特定的国家机关、公民、法人或者其他组织无论其同被诉的行政行为或民事行为有无直接或者间接的利害关系，为维护公共利益而向法院提起的诉讼，包括行政公益诉讼与民事公益诉讼。

与公益诉讼相关的概念还有影响性诉讼、结构性法律援助等。影响性诉讼(impact litigation)也是一个舶来品。其在国内的广为人知导源于由《法制日报》社、中华全国律师协会等单位主办的“2005年中国十大影响性诉讼评选活动”，意指具有重大社会影响力的诉讼，这种影响力体现在某典型案件为公民普遍知晓和广泛关注，并在法律人的共同努力下，直接或间接地促成了法律制度的变革，公民的法治信念也为之激发、形塑。该次评选的十大影响性诉讼既包括佘祥林杀妻案这种刑事诉讼，也包括郝劲松诉铁路局不给发票这种明显具有公益性质的诉讼。在东南亚国家还流行一个叫做“结构性法律援助”(structural legal aid)的说法，意指通过在社会力量支持下的法律援助，由一个典型案件的审理或裁判来促成不公正制度的结构性转变，进而消除或预防了因此种制度而生的类似不公正现象。[2]

（二）公共利益与诉讼制度

对公益诉讼一般概念的进一步界定则涉及到对公共利益与诉讼权利的界定。公共利益指特定社会中不确定人群的利益，其中如涉及到不确定多数人的利益，常通过民主立法程序加以保证，涉及到生命、健康、财产等共同而重要的私益则通过刑法加以保证——通常排除在公益诉讼的范围之外，最易于受到侵害的是不确定少数人的利益或社会弱势群体的利益。公共利益的体现形式包括消费者权益、环境保护、公共服务、行政不作为等情形下的利益。对公共利益的维护，无论自身利益是否包含在该公共利益中而被侵害，都可以属于公益诉讼的范围，即所谓自益形式和他益形式的公益诉讼。然而，在国内立法现状之下，考虑到起诉资格的问题，前者更易于为法院受理。

在起诉资格之外，还需要加以考虑的诉讼制度上的问题有：1.由于争议的标的关乎社会公益，原告请求应以确认诉讼、形成诉讼为主，较少或主要不是给付诉讼。而且，原告对案件争议的实体问题如和解、撤诉等应受到限制。2.为防止滥诉浪费社会资源，在缓减免诉讼费用、设定适当胜诉奖赏比例的同时，应注意通过设定败诉风险等来加以平衡。3.为更好的实现公益诉讼的效果，应通过发动市民社会的力量来推进司法审查的广度和深度。[3]

二、公益诉讼促进人权保障的实践分析

公益诉讼在国内外的实践已经初步体现出其在促进人权保障方面的重大意义。

（一）国外

美国著名的布朗诉教育委员会案(Brown v. Board of Education of Topeka, Kansas, 1954)，即是在全国有色人种协进会（NAACP）的大力支持下，通过最高法院的判决推翻了判例中“隔离但平等”的原则，将宪法载明的权利变为现实，更重要的是通过司法权威确立了对有色人种平等权的保障。虽然在随后的社会运动中，右翼党派得势令反歧视的“肯定性行动”受挫，但沃伦法院在多数意见中对平等权的精彩阐释仍然鼓舞人心，激励人们为权利而斗争不息。美国还有许多其他公益性法律团体，如美国公民自由联盟（ACLU）、自然资源保护委员会（NRDC）等。这些团体都十分活跃，不断利用法律手段，提起公益诉讼，推进公民权利保护状况的改善。但美国的情况并非孤例，在菲律宾、印度、韩国、南非，公益诉讼均在该国人权事业的发展中发挥了重要的作用。还有一点值得关注的是，上诉所有国家公益诉讼的如火如荼，都离不开非政府组织（NGOs）的贡献。除前文提及的美国公益法律团体，如南非的法律资源中心、儿童权利中心、社区法律中心、南非民主学会等团体联合通过诉讼途径，来维护艾滋病患者和易受艾滋病感染群体的利益。[4]因为社会中处于弱势的群体如黑人或艾滋病患者，其权利诉求常常都被法律本身“边缘化”了，如果没有非政府组织乃至其联盟的宣传、倡导、号召与行动，社会弱者权利的平等保护就很难实现。此外，“赤脚律师”、“基层法律工作者”的作用也得到了体现。

（二）国内

中国国内公益诉讼的发展态势，用一位国内公益诉讼的参与者和观察家的话来说，是“方兴未艾”。[5]本文仅举几例。2002年东南大学法律系教师施建辉和顾大松（后者时为武汉大学法学院博士研究生），因南京紫金山违规修建观景台诉南京市规划局，虽然是以规划局违法行政为由提出的“行政诉讼”，且未被法院受理，但本案具备了他益形式的公益诉讼的要件，并借助媒体的力量让环境权问题和公益事务的规划问题进入了公众视野。2005年，中石油吉林石化分公司车间爆炸，造成了国内外广泛关注的松花江水污染事件。污染发生后，北京大学教授贺卫方等人曾向法院递交了一份诉状，代表“鲟鳇鱼、松花江、太阳岛”向污染企业索赔100亿元，用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡。由于缺乏法律依据，法院无法受理。而按现行法律，国家环保总局至多对这家企业罚款100万元。这相对于污染造成的巨大损失而言，实在是杯水车薪。但该案的意义在于进一步凸显了环境公益诉讼与环境权保护领域亟待解决的问题。

2006年5月，徐建国状告武汉铁路公安局麻城铁路公安处非法查验居民身份证一案，则属于对不法行政程序提起的自益形式的公益诉讼。原告起诉后，到武汉大学社会弱者权利保护中心申请法律援助并委托该中心代理此案。虽然本案最后因被告找到原告表示道歉并愿意承担本案的所有诉讼费用和必要支出，赔偿原告的损失，以原告撤诉结案，但非政府组织提供法律援助、引发社会关注、倡导社会公正的力量已可见一斑。

三、在行动中维护公益、保障人权

（一）直面现实挑战：从国际到国内

《世界人权宣言》第28条规定：人人有权要求一种社会的和国际的秩序，在这种秩序中，本宣言所载的权利和自由能获得充分实现。在将宣言所载明的权利转化为有约束力条款的国际人权条约中，我国已经批准了《经济、社会和文化权利国际公约》等多个国际人权公约，其中对劳工权利、平等权、公正司法等人权保护内容均有明确规定，并对我国政府具有约束力。毫无疑问，尽管并没有即刻的义务去寻求这些权利的充分实现，但是在落实对这些权利的保护的过程中，我们仍将直面国际合作中的各种压力。我们需要直面这些压力。

为此，人权保护的国际标准要求一种区分的政府责任：一方面，在政府当下的能力(capacity)范围内，应通过国内法律将人权标准转化为明确的政府责任，进而保障相应人权的司法救济，如环境信息公开、行政决策的听证程序等；另一方面，作为一种并非毫无约束力的目标(goal)设定，人权的国际标准也需要一种民权运动意义上的公益诉讼来促成其实现。例如，在可持续发展原则之下，进行有民主参与的保障环境权的策略性选择。同样，在坚持发展权的同时应该允许社会力量通过司法途径推进政府在法律援助、社会保险等领域义务的承担，这些举措对于保障机会平等、防止贫富分化、通过权利的程序性表达缓和社会矛盾等，都具有重大意义。

（二）超越理论之争：从思考到行动

《世界人权宣言》已经颁布60周年，长久以来，人类在保护人权的国际国内实践中取得了伟大的成就。事实上，自有人权概念以来，人权这一语词从未获得如此普遍的认同，无论是其赋有的深沉道德感还是法律约束力，都已经为不同文化背景的人们广泛接受。因而，在今天探讨通过公益诉讼促进人权发展，我们有理由乐观这一努力的前景。

人权保障的国际标准可谓一种“最低标准”，[6]与此相应，在国内同仁对何为公益诉讼这一问题上争执不下、莫衷一是时，我们倡导一种公益诉讼的“最小理论”，将有关公益诉讼具体范围的理论分歧降至最低。尽管禀赋形上追求的人注定不能放弃对人权“道德性”的论证，但时下我们所探讨的、关切实践操作的人权理论，更应该注重对行动的有效组织与指导，其中包括政府的行动、非政府组织的行动和个人的行动。基于国际人权体系对人权标准的一般描述，公益诉讼的切入点正是在于，通过一般性的司法案件，保障和推进特定群体“最低标准”权利的实现，在发现和解决人权问题的过程中拓展公益诉讼的领地，以此作为展开对话与合作的共同基础，以此应对转型社会中不绝常新的法律问题。

因之，尽管我国不存在英美法系的判例法传统和私人检察长制度，也没有如某些大陆法系国家一样明定的公益诉讼制度，但由于理论和制度总是灰色的，而生活之树常青，对公益诉讼在中国的发展，我们的思考指向一种或许是实用主义的策略建议：投身于公益诉讼，我们将不遗余力地督促政府实现其在人权教育、法律援助等领域的义务，将竭尽所能地支持非政府组织、高校法律诊所开展人权教育与法律援助，维护农民（工）等社会弱者的权益，进而确定人权教育的一般内容与法律援助的发展性标准，争取社会力量参与其中的资格，以此唤醒公众意识，实现法治宣传与教育，让公众得以关注公益，并为公益而行动。

由是，对人权普遍性的理论确证之争就不那么重要了，对公益诉讼是否包含所谓“自益诉讼”等争论也不重要了，真正值得在乎的是我们眼见了同胞的苦难、弱势群体的窘迫，我们深信自己对此怀有难平的歉然，我们将在公益诉讼的行动中见证人权的深刻内涵，同时，人权保障之路漫长而多歧，但每一小步前行的脚印，也都将见证我们隽永的贡献。

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[1] 相关探讨可见：徐卉：《关于公益诉讼的若干理论问题》，载《中国社会科学院院报》2003年11月13日；苏文卿：《诉讼法发展的新动向——国外公益诉讼制度鸟瞰》，载《探索》2003年第5期；王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版；颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版；

[2] 对这个概念更多的讨论，请参见 Nasution & Lubis in HM. Scoble and LS Wiseberg (eds) Access to Justice: The Struggle for Human Rights in South East Asia (London: Zed Books, 1985).

[3] 林莉红：《对话与讨论的基础——谈对公益诉讼含义的理解》，载陈光中等主编：《诉讼法理论与实践》2006年卷，北京大学出版社2006年版。

[4] Vinodh Jaichand：《促进国内人权法发展的公益诉讼策略》，冉井富译，载北京市东方公益法律援助律师事务所编：《公益诉讼》（第一辑），中国检察出版社2006年版。

[5] 参见黄金荣：《一场方兴未艾的法律运动——对当代中国公益法实践的观察与评论》，载北京市东方公益法律援助律师事务所编：《公益诉讼》（第一辑），中国检察出版社2006年版。

[6] 参见宋玉波：《国际人权法理论的新进展——底线伦理与低度人权》，载《国际论坛》2008年第1期。